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Accion de lanzamiento por ocupacion de hecho para predios rurales y urbanos proceso policivo o querella de lanzamiento por ocupacion de hecho proceso policivo de lanzamiento por ocupacion de hecho


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Sentencia T-423/10
ACCION DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO PARA PREDIOS RURALES Y URBANOS
PROCESO POLICIVO O QUERELLA DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO
PROCESO POLICIVO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Aplicación de normatividad subrogada y modificada
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE AUTORIDADES DE POLICIA QUE EJERCEN FUNCIONES JURISDICCIONALES
ACCION DE TUTELA FRENTE A PROCESO POLICIVO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio
ACCION DE TUTELA FRENTE A PROCESOS POLICIVOS-Concurrencia efectiva de procedibilidad y prosperidad
DEBIDO PROCESO EN LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Personas tienen derecho a ser juzgadas y a que juicio se surta conforme a leyes preexistentes
INSPECTORES DE POLICIA Y ALCALDES MUNICIPALES-Observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA E INSPECCION DE POLICIA-Violación al debido proceso por cuanto no permitieron declaraciones, ni prueba documental a efectos de demostrar la posesión regular del bien
Referencia: expediente T-2474627
Acción de tutela instaurada por José María Chaparro Bonilla contra la Alcaldía Municipal y la Inspección de Policía de Maní – Casanare -.
Magistrada Ponente:

Dra. María Victoria Calle Correa


Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diez (2010)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Maní –Casanare- el primero (1°) de septiembre de dos mil nueve (2009) y, en segunda instancia, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal –Casanare- el nueve (09) de octubre de dos mil nueve (2009), dentro de la acción de tutela instaurada por José María Chaparro Bonilla contra el Alcalde y la Inspectora de Policía de Maní – Casanare -. El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio del auto de marzo diecinueve (19) de dos mil diez (2010) proferido por la Sala de Selección Número Dos.

I. ANTECEDENTES.
Síntesis
1. José María Chaparro Bonilla instauró acción de tutela contra el Alcalde de Maní –Casanare- y la Inspectora Urbana de Policía de ese mismo municipio, porque en su concepto le violaron el derecho al debido proceso al adelantar en su contra un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de un bien inmueble rural, con cinco irregularidades: (i) pretermitiendo la etapa para presentar pruebas, como la relativa a que era propietario del bien, (ii) desoyendo las declaraciones de tres personas, y haciendo caso de un documento, que demostraban que él –el desahuciado- era poseedor regular del predio, (iii) rechazando los recursos y las solicitudes de nulidad presentadas –mediante su apoderado - contra la diligencia misma y contra algunos de los actos individuales adoptados en ella, (iv) asumiendo competencia para llevar a cabo un proceso que debe ser de competencia exclusiva de los jueces agrarios, y no de los inspectores de policía, y por último (v) tramitando el asunto por un procedimiento como el de lanzamiento por ocupación de hecho, aun cuando en realidad el conflicto demandaba un proceso policivo por perturbación de la posesión.
Hechos
2. José María Chaparro Bonilla señala que el propietario de un predio colindante al suyo –el cual explota económicamente- instauró, en su contra, dos acciones policivas de lanzamiento por ocupación de hecho, ante la Alcaldía Municipal de Maní –Casanare. El predio del cual buscaban lanzarlo era rural, pues pertenece –según lo dicho - a la vereda de Ventanas “(hoy en día Coralia) área rural del municipio de Maní”. Dice que las dos querellas fueron resueltas de modo adverso a sus intereses, pues el Alcalde del Municipio ordenó el lanzamiento mediante las Resoluciones No 0235 y 0236, del diez (10) y dieciocho (18) de mayo de dos mil nueve (2009) respectivamente y estima que en el proceso de lanzamiento se cometieron al menos las siguientes irregularidades en su contra:
2.1. En primer lugar, sostiene que de acuerdo con el Código de Convivencia Ciudadana de Casanare, y según el Código Nacional de Policía, que a su juicio son los ordenamientos que regulan el lanzamiento por ocupación de hecho del cual fue objeto, establecen –según trascripción literal- que “[s]i antes de practicarse el lanzamiento el ocupante del inmueble exhibe un título o prueba que justifique legalmente la ocupación, el Alcalde se abstendrá de practicar el lanzamiento y suspenderá la diligencia”. Pues bien, aduce que esas normas fueron desconocidas por “la inspectora de policía” al momento de adelantar la diligencia de lanzamiento, pues se abstuvo de tener “en cuenta los títulos exhibidos y aportados” en el transcurso de la misma. En específico, dice que hizo “caso omiso” de los “título[s] traslaticio[s] de dominio” exhibidos por su abogado, que son –en su opinión- a los que se “refiere[n] lógicamente la[s] norma[s]” que gobiernan los lanzamientos por ocupación, y todo porque –según él- la Inspectora aceptó argumentos de los apoderados de los querellantes, que en su sentir son “mediocres y [d]esdicen mucho de [su] calidad de abogados”, como el de que “las escrituras de propiedad registradas no constituyen títulos”.
2.2. En segundo lugar, manifiesta que la Inspectora se rehusó, durante la diligencia, a escuchar declaraciones de terceros. En tercer lugar, expresa que también rechazó (i) una nulidad contra lo actuado, (ii) un recurso de apelación contra la decisión negativa de la nulidad, “aduciendo que contra esa decisión no procedía recurso de apelación” y, además, (iii) un recurso de reposición contra su decisión de negar la apelación contra la nulidad. En cuarto lugar, opina que la Inspectora carecía de competencia para llevar a cabo el proceso de lanzamiento en un predio rural, pues de acuerdo con su interpretación del Decreto 2303 de 1989 “legislación agraria a nivel nacional”, cuando una persona que explota económicamente un predio agrario es privada de hecho, y sin su consentimiento, de la tenencia material sobre el mismo, puede pedirle al “juez agrario” que efectúe el lanzamiento del ocupante. Afirma que la Inspectora también se negó a aceptar este argumento porque “en Maní se aplicaba era el estatuto de convivencia ciudadana”. En quinto lugar, expuso que en todo caso el procedimiento en un evento de esa naturaleza no era el de lanzamiento por ocupación de hecho, sino de “perturbación a la posesión” porque se trataba de un litigio por la instalación de un alambre en un predio supuestamente poseído por otras personas.
Contestación de las autoridades demandadas
3. La apoderada judicial del municipio de Maní solicitó denegar las pretensiones de la demanda. En su intervención se refiere a los cuestionamientos del actor del siguiente modo. (i) Frente a la objeción por no haber tenido en cuenta los títulos traslaticios de dominio, expresa que en la diligencia de lanzamiento no era posible controvertir el dominio sobre el bien, pues hay otras normas legales que dicen –no especifica a cuál ordenamiento corresponden- por ejemplo que “[a]rtículo 126. En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiba[n] para acreditarlo”. Por tanto, en la actuación la Inspectora sólo podía suspender el lanzamiento en caso de que el querellado hubiera demostrado la posesión sobre el bien, y en esa oportunidad eso no logró acreditarse. (ii) Frente a la censura por haber desoído las declaraciones de terceros que pretendía presentar el hoy tutelante, dice: “[n]o me consta cu[á]l fue el desarrollo de la diligencia”. (iii) Frente al cuestionamiento por supuesta incompetencia de los alcaldes municipales para adelantar procesos de lanzamiento por ocupación de hecho en predios agrarios que sean objeto de explotación económica, señala que carece de fundamento pues la Corte Constitucional en la sentencia C-028 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil) dijo que el Decreto 2303 de 1989 no había privado a las autoridades de policía de la competencia para adelantar procesos de lanzamiento por ocupación de hecho en predios agrarios, sino que facilitaba un escenario más de defensa de los derechos de los poseedores. (iv) Por último, frente a la objeción por supuestamente haberse equivocado el trámite de la querella, dijo que no era de recibo porque en el caso concreto se estaba protegiendo la posesión del bien, no de una simple perturbación sino de un “despojo”.
4. Por su parte, la Inspectora Urbana del Municipio de Maní, delegada por el Alcalde del Municipio para adelantar la diligencia de lanzamiento, intervino para solicitar la declaratoria de improcedencia del amparo impetrado. En esencia, sostuvo que (i) hay otros medios de defensa judicial para proteger los derechos invocados por el tutelante, como por ejemplo ante “la jurisdicción civil, si considera[ q]ue tiene[ u]n mejor derecho”, o también “incluso se podría pensar en la posibilidad de recurrir al contencioso administrativo”. También señaló que (ii) en ningún momento al tutelante se le violaron sus derechos fundamentales, pues en su concepto en el proceso de lanzamiento el demandante no hizo nada distintos a exhibir títulos demostrativos de su derecho de dominio sobre el bien, “aspecto [que] no es objeto de estudio y análisis ya que en esta instancia no es de recibo la exhibición de títulos escriturarios para acreditar el dominio”. Por otra parte, establece que no era viable tampoco escuchar a sus testigos, porque eso sólo era procedente en caso de alegar la ocupación sobre un bien baldío.


Decisiones de instancia
5. El primero (1°) de septiembre de dos mil nueve (2009), el Juzgado Promiscuo Municipal de Maní, tuteló los derechos del accionante con base en las siguientes consideraciones:

“[l]a vulneración al debido proceso del accionante, según se deduce de la demanda de tutela y de la revisión del expediente, consistió en la omisión de la Inspectora de Policía de este municipio en no haber observado en la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho objeto de análisis, en relación con el predio objeto de lanzamiento, la plenitud de las formas propias de tales juicios, pues no aplicó el procedimiento señalado en el artículo 13 de Decreto 992 de 1930, según el cual, dicha funcionaria debió suspender la diligencia de lanzamiento al habérsele comprobado por parte del accionante fehaciente, la justificación de la ocupación, la cual, según demostró procedía de los títulos de propiedad presentados por el querellado, estos son, la Escritura de compraventa N 1408 del 21 de agosto de 2007 de la Notaría Única del Círculo de Aguazul y la Escritura Pública No 2083 del 22 de noviembre de 2007 de la misma Notaría que lo dan como propietario inscrito de dicho predio.


Al respecto prescribe el artículo 13 del Decreto 992 de 1930 establece que si antes de practicarse el lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiere el título o prueba que justifique legalmente la ocupación, el alcalde suspenderá la diligencia de lanzamiento, quedando en libertad los interesados para concurrir al poder judicial (…).En el caso objeto de análisis, es claro que el opositor a la diligencia exhibió los títulos de dominio que prueban que su protegido es el propietario inscrito de los predios objeto de la litis, títulos que no fueron valorados en legal forma por la Inspección de Policía de Maní (…) por otro lado se observa que durante el desarrollo de la diligencia de lanzamiento el abogado opositor solicitó a la inspectora recibir el testimonio de tres personas que se encontraban en dicho lugar, quienes declararían sobre la justificación legal de su cliente sobre posesión ejercida en el predio de las noventa hectáreas objeto de litigio.”.
6. Impugnada la providencia de primera instancia, el nueve (09) de octubre de dos mil nueve (2009) el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal –Casanare-, resolvió confirmar la tutela invocada. Al respecto, expresamente sostuvo:
“La vulneración del derecho fundamental al debido proceso del accionante, consistió en la omisión de la Inspectora de Policía de Maní, en no haber observado la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho objeto de análisis, en relación con el predio objeto de lanzamiento, la plenitud de las formas propias de tales actuaciones policivas, ya que no aplicó el procedimiento señalado en el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, según el cual dicho funcionario debió suspender la diligencia de lanzamiento al habérsele comprobado por parte del accionado irrefutablemente, la justificación de la ocupación, la cual se demostró, con la presentación de los títulos de propiedad presentados por el querellado (…)”.

Medios de prueba obrantes en el expediente
7. En el expediente hay diversos medios de prueba, que podrían resultar relevantes para efectos de decidir el asunto. En primer lugar, aparece copia de la Resolución N° 0235 del diez (10) de mayo de dos mil nueve (2009) -‘por la cual se admite una demanda y se decreta la práctica de una diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho”-. Este es el primer acto en el que se decreta el lanzamiento por ocupación de hecho contra el tutelante. De tal resolución se destacan los siguientes cuatro aspectos:
(i) Para empezar, el Alcalde asume las competencias constitucionales y legales, especialmente “las conferidas por […] el artículo 15 de la ley 57 de 1905, el decreto 992 de 1930 y los artículos 423 a 433 del reglamento Policivo y Convivencia Ciudadana para el Departamento de Casanare”, y además considera que la querella debe ser admitida tanto porque “reúne a plenitud los requisitos previstos en los artículos 2 y 3 del Decreto 992 de 1930, artículo 427 del Reglamento Policivo y de Convivencia Ciudadana para el Departamento de Casanare”, como porque en el caso “están dadas cabalmente las exigencias del artículo 15 de la Ley 57 de 1905”.
(ii) Por otra parte, la Resolución dice que la querella policiva instaurada contra el hoy tutelante se radicó ante el Alcalde Municipal de Maní –Casanare- “el día 27 de abril de 2009, [por] el Doctor Fabio Enrique Piñeros Torres, en representación de los señores Luz Mary González de Moreno, Édgar Alfredo Moreno González y María Ángela Avella de Moreno”.
(iii) Adicionalmente, se menciona que la querella tuvo lugar porque los querellantes venían explotando determinados predios “en forma quieta y pacífica, desde el mismo momento de la compra, hasta el día 7 y 8 (sic) de abril de 2009, cuando el querellado irrumpió en forma violenta y encerró con cerca eléctrica y de púa y postes de madera”. No obstante, dice la Resolución que los querellantes sólo se enteraron de la supuesta invasión “el día 13 de abril cuando [se] l[a]comunicaron los trabajadores de la finca”.
(iv) Por último, la Resolución dispuso: “comisiónese a la Inspectora Urbana de Policía de este Municipio”.
8. En segundo lugar, hay copia de la Resolución 0236 del dieciocho (18) de mayo de dos mil nueve (2009) – ‘por la cual se admite una demanda y se decreta la práctica de una diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho’-. Este es el segundo acto que decreta un lanzamiento por ocupación de hecho contra el tutelante. En ella se destacan, también, los cuatro aspectos especificados a continuación:
(i) Por una parte, el Alcalde asume las competencias constitucionales y legales, especialmente “las conferidas por […] el artículo 15 de la ley 57 de 1905, el decreto 992 de 1930 y los artículos 423 a 433 del reglamento Policivo y Convivencia Ciudadana para el Departamento de Casanare”, y además considera que la querella debe ser admitida tanto porque “reúne a plenitud los requisitos previstos en los artículos 2 y 3 del Decreto 992 de 1930, artículo 427 del Reglamento Policivo y de Convivencia Ciudadana para el Departamento de Casanare” como porque en el caso “están dadas cabalmente las exigencias del artículo 15 de la Ley 57 de 1905”.
(ii) De otro lado, se destaca que según la Resolución la querella fue interpuesta el “24 de abril de 2009, [por] el doctor Filiberto Cutta Rodríguez, en representación de los señores Miriam Fabiola Moreno de Mendoza, Margarita Rosa Moreno Avella, Rodrigo Eduardo Moreno Avella, y Roberto Moreno Avella”.
(iii) Además, se funda la querella de lanzamiento en que “los días 6, 7 y 8 de abril, José María Chaparro al mando de unos 15 hombres irrumpió en el predio, con tractor incluido, cercando el predio y espantando el ganado que pastaba en el predio de propiedad de los querellantes, de la misma forma destruyó los bebederos construidos para el ganado, negándose a restituir el predio”.
(iv) Finalmente, la Resolución dispuso: “comisiónese a la Inspectora Urbana de Policía de este Municipio”.
9. En tercer lugar, aparece copia del acta de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, adelantada el veintiocho (28) de mayo de dos mil nueve (2009). En ella se pueden leer dos apartados con fragmentos que podrían ser relevantes para la decisión que debe adoptar la Sala:
9.1. En primer lugar, hay una apartado en el cual se evidencia la intervención del apoderado del hoy tutelante. En ella expone al menos dos puntos que guardan una estricta relación con el asunto a resolver. (i) Por una parte, manifiesta que su poderdante, además de ser el propietario del bien ocupado, es el poseedor regular del mismo, lo cual pretende demostrar con la declaración de tres personas y la exhibición de un documento. Dice, en los fragmentos pertinentes:
“es con fundamento en el título de compraventa [y e]scrituras públicas a que he hecho referencia y que me permito aportar y ex[h]ibir como prueba que justifica la ocupación de mi poderdante que me permito solicitar al despacho darle aplicación al artículo 429 citado y abstenerse de practicar la diligencia y proceder a suspenderla y desde ahora procedo con el debido respeto para fundamentar mi petición a oponerme también a la práctica de esta diligencia para lo cual como sustento aun más y como pruebas de la justificación legal que tiene mi cliente de la posesión ejercida por este sobre el predio de las noventa hectáreas que me he permitido referenciar me permito solicitar al despacho se reciba la declaración de los señores Manuel Alberto Fernández, Álvaro Chaparro y Noel Antonio Pinzón, personas mayores de edad quienes se encuentran aquí presentes, así mismo, me permito aportar al despacho recibo [del] certificado de paz y salvo expedido por la tesorería de Maní donde certifica [c]omo el señor José María Chaparro ha pagado el impuesto de un predio de 853 hectáreas denominado [M]ata de [Pal]ma dentro del cual se encuentra[n] las noventa hectáreas del caso que nos ocupa”.
(ii) Por otra parte, el apoderado del señor José María Chaparro Bonilla se opuso a la diligencia de lanzamiento porque –en su concepto- la oportunidad para instaurar la querella de lanzamiento ya había expirado, habida cuenta de que el Decreto 747 de 1992 –el cual regula el lanzamiento de predios rurales- estipulaba un término máximo de quince (15) días calendario, contados desde el acto de invasión, y en este caso ya habían pasado esos quince días:
“desde ya invoco la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia de la Alcaldía Municipal de Maní o de la Inspección de la Policía de Maní para adelantar este tipo de actuación habida cuenta que […] el decreto 747 de 1992 que también trata sobre lanzamiento por ocupación de hecho en predios agrarios señala que la medida de protección policiva se deberá solicitar dentro de los quince días calendarios siguientes al acto de invasión artículo 3 decreto 747 de 1992 y como se puede observar en las dos querellas presentadas ambas superan ampliamente este término motivo por el cual han debido ser rechazadas desde un comienzo”.
9.2. La Inspectora encargada de llevar a cabo la diligencia rechazó ambas objeciones. En cuanto a la objeción (i) manifestó que las declaraciones de terceros sólo eran conducentes, y podían ser oídas en los proceso de lanzamiento, cuando se tratara de bienes baldíos. Dijo:
“es importante señalar que con relación a la petición de la recepción de las tres declaraciones solicitadas por el oponente es de advertir, que estas no proceden ya que no estamos frente al caso de ocupantes de bienes [b]aldíos pues tal aspecto no ha sido alegado como tal y además si fuera el caso queda desvirtuado con las mismas escrituras aportadas dentro del mismo proceso”.
También expuso, en lo atinente a la objeción (ii) que no era procedente, por cuanto el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho podía ser adelantada de conformidad con el reglamento de convivencia ciudadana de Casanare, la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930, que establecían oportunidades más amplias que las contempladas en el Decreto 747 de 1992:
“el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho est[á] establecido como un procedimiento especial determinado en el artículo 423 y siguientes del reglamento policivo y de convivencia ciudadana para el departamento de Casanare en donde se le da la competencia al señor Alcalde Municipal del lugar en donde se encuentre el inmueble; así mismo remite a las normas contenidas en la ley 57 de 1905 y su decreto reglamentario [e]l 992 de 1930, en el que se le da la competencia al señor Alcalde Municipal y establece el término de caducidad de treinta días contados a partir del primer acto perturbatorio o desde el momento en que tuvo conocimiento del hecho el querellante. […] Si bien es cierto que el lanzamiento por ocupación de hecho también se puede impetrar ante el juez agrario en el que se establece un término de caducidad de 120 días anteriores a la presentación de ka demanda y que semejante a esta acción puede ir en protección igualmente a través del decreto 747 de 1992, que establece un término de 15 días de caducidad y de competencia de las autoridades de policía, estas dos últimas acciones que se pueden ejercitar simultáneamente no excluye la competencia en cabeza del señor alcalde municipal de avocar conocimiento y dar trámite a esta actuación netamente policiva”.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Sala es competente para revisar los fallos de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto previo. El caso constitucionalmente relevante no fue presentado en debida forma por el peticionario, pero la Sala debe exponerlo, examinarlo y decidirlo de fondo porque proyecta un desconocimiento de sus derechos fundamentales y merece una reacción adecuada del juez constitucional
2. José María Chaparro Bonilla pretende, mediante acción de tutela, que se dejen sin efecto todos los actos adelantados por la Alcaldía Municipal de Maní – Casanare - y la Inspección de Policía dentro del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho que ambas autoridades adelantaron en su contra. Esto lo sustenta en que, a su juicio, durante el proceso se cometieron por lo menos cinco irregularidades: (i) fue desoído cuando adujo pruebas de ser propietario del bien, (ii) fueron despreciadas, además, sus solicitudes para que fueran oídas las declaraciones de tres personas que –según él- daban fe de que él era poseedor regular del predio, (iii) fueron rechazados los recursos y las solicitudes de nulidad presentados contra la diligencia misma y contra algunos de los actos individuales adoptados en ella, (iv) el Alcalde y la Inspectora se arrogaron competencia para adelantar un proceso que debe ser de competencia exclusiva de los jueces agrarios, y por último (v) fue tramitado por un procedimiento como el de lanzamiento por ocupación de hecho, aun cuando en realidad el conflicto demandaba un proceso policivo por perturbación de la posesión.
3. Así las cosas, la Sala tendría que dilucidar cinco problemas jurídicos distintos, cuando más, aunque todos relacionados con el debido proceso del tutelante, para resolver la controversia. No obstante, la lectura del acta de la diligencia de lanzamiento permite apreciar sin dificultad dos (2) aspectos relevantes que determinan una variación en el estudio del caso. En primer lugar, es importante hacer notar que el Alcalde del Municipio de Maní y la Inspectora de Policía hacen referencia permanentemente a lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y al Decreto 992 de 1930 ‘por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y se deroga el Decreto 515 de 1923’ y, en cambio, poco se refieren al Decreto 747 de 1992 ‘por el cual se dictan medidas policivas con el fin de prevenir las invasiones en predios rurales que están ocasionando la alteración del orden publico interno en algunos departamentos’. Este asunto resulta fundamental en el caso a resolver, por una parte, porque de acuerdo con el examen adelantado por la Corte Constitucional en la sentencia C-241 de 2010, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue “subrogado” por el Código Nacional de Policía, expedido en 1970. En efecto, la Corte dijo en esa ocasión que debía inhibirse de decidir el fondo de una acción pública dirigida contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, por cuanto éste había sido subrogado y modificado en sus alcances dado que el Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), reguló íntegramente la materia que se refería esta disposición. En palabras textuales la Corte dijo:
“2.4.2.7 En esos términos, la acción policiva prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, coincide en sus elementos esenciales con lo previsto en el artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970, con lo cual es posible concluir que el Código Nacional de Policía subrogó la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, tanto para predios rurales como urbanos, prescrita en artículo 15 demandado y, además, amplió su contenido al autorizar, como se ha dicho, al ocupante no sólo demostrar el consentimiento expreso o tácito del “arrendador” sino cualquier otro justo título, derivado de la posesión ó de una orden de autoridad competente” (Subrayas añadidas).
De modo que, por una parte, aun cuando esa particularidad no fue mencionada por el demandante en su acción de tutela, en el caso objeto de estudio dos autoridades resolvieron un proceso policivo, aplicando una normatividad subrogada y modificada. Por lo tanto, a primera vista, el problema jurídico que debería resolver la Sala sería el siguiente: ¿violaron las autoridades encargadas de adelantar el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, el derecho al debido proceso del querellado por haberle aplicado una normatividad (artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930), subrogada y modificada en sus alcances por el Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía).
4. No obstante, el caso presenta otra característica que debe ser destacada, y tenida en cuenta dentro del problema jurídico, pues no se trata tan sólo de la aplicación de una normatividad subrogada y modificada, sino además que al proceso debió aplicársele por su naturaleza el Decreto 747 de 1992 que regula el lanzamiento por ocupación de hecho en bienes inmuebles rurales, pues el predio del cual fue lanzado el tutelante es rural y explotado económicamente por éste. Esta otra normatividad es tan distinta de la que se aplicó para el caso del tutelante, que de haberse tenido en cuenta habría –muy posiblemente- podido tener una significativa repercusión en la forma de solucionar el asunto. De un lado, porque como pudo advertirse en los antecedentes de esta providencia, las querellas fueron instauradas los días veinticuatro (24) y veintisiete (27) de abril de dos mil nueve (2009), por supuestos actos de invasión ocurridos a más tardar el ocho (08) de abril del mismo año, en ambos casos; es decir, una y otra querella fueron presentadas después de pasados quince (15) días calendario desde el acto de invasión. Así las cosas, no era lo mismo aplicar una norma que disponía que la querella de lanzamiento prescribía “a los treinta días, contados desde el primer acto de ocupación o desde el día en que tuvo conocimiento del hecho el querellante, según el caso, que aplicar el artículo 3 del Decreto 747 de 1992, el cual estatuye que “la acción de protección policiva debe solicitarse dentro de los quince (15) días calendario siguientes al acto de invasión”.
5. De otro lado, como quiera que en este caso el tutelante sí aduce que se le violó su derecho al debido proceso, específicamente, porque no le permitieron presentar tres declaraciones, ni se examinó una prueba documental que arrimaba, a efectos de demostrar que era el poseedor regular del bien, no era lo mismo tampoco aplicar la Ley 57 de 1905 y Decreto 992 de 1930, que el Decreto 747 de 1992. En efecto, dentro del procedimiento policivo reglamentado en la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930, quien estaba a punto de ser desahuciado sólo podía oponerse exitosamente exhibiendo título o prueba demostrativa de la legitimidad de su ocupación (del derecho a la tenencia en virtud de un contrato de arrendamiento o de consentimiento del arrendador, o acreditando ser beneficiario de un permiso legítimo de autoridad competente). De acuerdo con esa regulación, sólo era pertinente escuchar declaraciones de terceros en caso de que se tratara de demostrar la ocupación de un bien baldío. En cambio, en el Decreto 747 de 1992, de conformidad con los artículos 8 y 9, siempre se dispone de una etapa para práctica de pruebas, pues llegados el día y la hora señalada para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento, el funcionario de policía siempre debe oír a las partes y recibir y practicar las pruebas conducentes a que haya lugar, para aclarar los hechos. Posteriormente, en la misma diligencia el funcionario deberá proferir la decisión correspondiente.
6. En consecuencia, el problema jurídico varía sustancialmente. A juicio de la Sala la pregunta que debe resolverse sería la siguiente: ¿violaron las autoridades encargadas de adelantar el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, el derecho al debido proceso del querellado por haberle aplicado una normatividad subrogada y modificada por el Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), en lugar de la normatividad vigente y aplicable al caso?
7. Para resolver este problema, la Corte se referirá en primer lugar a la procedencia de la acción de tutela contra actuaciones emitidas en el curso de un proceso policivo. En segundo lugar, verificará si alguno de los actos adelantados por el Alcalde del municipio de Maní y la Inspectora de Policía de esa misma municipalidad incurrieron en algún defecto que haga procedente la tutela, y si ese defecto supuso una violación de los derechos fundamentales del peticionario.
Procedencia de la acción de tutela contra los actos de las autoridades de policía que ejercen funciones jurisdiccionales
8. Si una persona reclama la protección constitucional de un derecho violado en el curso de un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, cuando la decisión le resulta adversa, podría pensarse que, no debe ser la tutela el medio de defensa judicial porque la ley contempla distintos medios de protección de esos derechos como, por ejemplo, la acción reivindicatoria, si se demanda la protección del derecho de dominio sobre el bien; o la acción posesoria, si lo que se pretende es el amparo de la posesión (art. 407.7, C.P.C.); o, también, la acción restitutoria de la tenencia, cuando quien se estima afectado ostenta la calidad de tenedor legítimo del bien, o está siendo despojado del bien ilegítimamente.
9. Sin embargo, es preciso advertir que si en un proceso policivo las autoridades quebrantan, por ejemplo, una garantía como la que le asiste a toda persona para ser juzgada “con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” (art. 29, C.P.), no hay ningún otro medio de protección de ese derecho. Para empezar, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han indicado que los medios de defensa judiciales no serían, en casos como este, las acciones contenciosas, por más que se trate de actuaciones adelantadas por autoridades administrativas, pues en los procesos de lanzamiento por ocupación de hecho estas se comportan como autoridades con jurisdicción. Por otra parte, ni la acción reivindicatoria, ni la posesoria, ni la restitutoria de la tenencia están configuradas para salvaguardar el derecho al debido proceso en los procesos policivos, sino –según el caso- los derechos de dominio, posesión y tenencia. De modo que, en un contexto normativo de esa naturaleza, la acción de tutela es el único medio eficaz. Y, en efecto, así lo ha señalado reiterada jurisprudencia de esta Corporación. Por ejemplo, en la sentencia T-1104 de 2008 la Corte sostuvo que:
“cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales.

[…]


Estos actos se encuentran excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, que dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley.
Lo anterior significa que alrededor de los procesos policivos no existe un medio de defensa judicial idóneo para lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando éstos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades públicas, quedando tan sólo la acción de tutela como mecanismo eficaz para garantizar el amparo de tales derechos”.
10. Ahora bien, habida cuenta de la naturaleza jurisdiccional de los actos que expiden las autoridades de policía cuando actúan en procesos policivos, para que proceda la acción de tutela en su contra es preciso verificar la concurrencia efectiva de los requisitos de procedibilidad y prosperidad que esta Corte ha formulado en torno a la tutela contra sentencias. En primer lugar, la acción de tutela debe cumplir con unos requisitos de procedibilidad que le permitan al juez evaluar el fondo del asunto. Para establecer si están dadas esas condiciones, debe preguntarse, en síntesis, si: (i) la problemática tiene relevancia constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o medios –ordinarios o extraordinarios- de defensa de los derechos, a menos que se trate de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean ineficaces en las circunstancias particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito de la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable desde el hecho que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la decisión que se impugna, salvo que de suyo se atente gravemente contra los derechos fundamentales; (v) si el actor identifica debidamente los hechos que originaron la violación, así como los derechos vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente en las instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la sentencia impugnada no es de tutela.
11. Sólo después de superados los requisitos –generales- de procedibilidad, el juez de tutela debe verificar si se configura alguna de las condiciones de prosperidad del amparo. En este plano, el juez debe evaluar si la providencia cuestionada incurrió en alguno de los defectos a que se ha referido la jurisprudencia constitucional como defectos sustantivo, fáctico, orgánico, procedimental, por error inducido, por desconocimiento del precedente, por falta de motivación o por violación directa de la Constitución. Además, debe verificar si por haber incurrido en alguno de esos defectos, supuso la violación de derechos fundamentales.
12. Pues bien, de todos los defectos que la jurisprudencia constitucional ha tratado, en este caso merecen especial atención los defectos sustantivo y procedimental. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, existe un defecto sustantivo en la decisión judicial, cuando la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable, ya sea (a) porque la norma perdió vigencia o validez por cualquiera de las razones de ley o (b) porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso. También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (c) un grave error en la interpretación de la norma pertinente, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias de la Corte Constitucional con efectos erga omnes. Se considera igualmente defecto sustantivo el que se predica de una providencia judicial cuando tenga problemas determinantes relacionados, (d) con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación, que afecte derechos fundamentales; (e) cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente; o (f) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.
13. Por su parte, el defecto procedimental tiene lugar cuando el juez de instancia actúa completamente ajeno al procedimiento establecido, es decir, se desvía ostensiblemente de su deber de cumplir con las “formas propias de cada juicio”, con la consiguiente perturbación o amenaza a los derechos fundamentales de las partes. En estas circunstancias, el error procesal debe ser manifiesto, debe extenderse a la decisión final, y no puede ser en modo alguno atribuible al afectado. Hecha esta precisión procede a decidir el caso concreto.
En este caso el Alcalde del Municipio de Maní y la Inspectora de Policía incurrieron en un defecto sustantivo, por haber aplicado una normatividad subrogada, y en un defecto procedimental, por no haber aplicado la norma procesal aplicable al lanzamiento por ocupación en bienes rurales
14. Como se dijo al comienzo de las consideraciones, el procedimiento establecido por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930 fue subrogado y modificado por el Código Nacional de Policía. Así lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-241 de 2010. Por tanto, dado que el Alcalde del Municipio de Maní y la Inspectora de Policía se apoyaron de forma preeminente en esa normatividad para adelantar el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho contra el hoy accionante, no cabe duda de que incurrieron en un defecto sustantivo porque aplicaron al proceso una norma carente de vigencia. Este defecto sustantivo lesiona el derecho fundamental del tutelante al debido proceso, porque incluso dentro de los procesos de lanzamiento por ocupación de hecho las personas tienen derecho a ser juzgadas (o a que el juicio o proceso se surta) sólo “conforme a leyes preexistentes” (subrayas añadidas al art. 29, C.P.). No deben ser, por lo tanto, sus negocios decididos con arreglo a normas que han perdido fuerza, porque otras entraron en vigor en su reemplazo, o porque fueron derogadas expresamente por la ley. Por tanto, esto sería suficiente para concluir que al demandante se le violó su derecho al debido proceso y que debe concederse la tutela.
15. No obstante, conviene no perder de vista el interés que tiene este caso para efectos de resaltar la necesidad de que los inspectores de policía, y los alcaldes municipales, observen “la plenitud de las formas propias de cada juicio”, garantía consagrada en el artículo 29 de la Constitución, en los casos en los cuales deben adelantar procesos policivos de lanzamiento por ocupación de hecho en predios rurales. Porque, como se señaló más arriba, tanto el Alcalde del Municipio de Maní como la Inspectora de Policía de esa entidad, decidieron aplicar una normatividad derogada, y además inaplicar el Decreto 747 de 1992, siendo este último el que disciplina los lanzamientos por ocupación de hecho en predios rurales. Es importante tener presente que así es, porque en muchos casos el Decreto 747 de 1992 consagra regulaciones de determinados supuestos, que son distintas de las que podrían existir en los procesos de lanzamiento urbanos. Por ejemplo en este asunto, la desatención de esta circunstancia hizo incurrir al Alcalde del Municipio de Maní, y a la Inspectora de Policía, en un defecto procedimental que se manifestó de dos formas.
16. En primer lugar, el Alcalde admitió sendas querellas instauradas los días veinticuatro (24) y veintisiete (27) de abril de dos mil nueve (2009), por supuestos actos de invasión ocurridos a más tardar el ocho (08) de abril del mismo año, en ambos casos; es decir, querellas presentadas después de pasados quince (15) días calendario desde el acto de invasión. Si hubiera aplicado el artículo 3 del Decreto 747 de 1992, al menos la conclusión de que eran admisibles habría tenido que respaldarse en razones mucho más poderosas, pues ese precepto dice que la acción de protección policiva debe solicitarse dentro de “los quince (15) días calendario siguientes al acto de invasión”.
17. En segundo lugar, la Inspectora rechazó las solicitudes, interpuestas mediante apoderado, de presentación de declaraciones y documentos, encaminados a demostrar la posesión regular sobre el bien inmueble del cual iba a ser lanzado el accionante. Esto lo hizo, de conformidad con el procedimiento policivo reglamentado por la Ley 57 de 1905 en concordancia con el Decreto 992 de 1930, pues partió de la base que quien estaba a punto de ser desahuciado sólo podía oponerse exitosamente, a la diligencia, exhibiendo título o prueba demostrativa de la legitimidad de su ocupación (del derecho a la tenencia en virtud de un contrato de arrendamiento o de consentimiento del arrendador, o acreditando ser beneficiario de un permiso legítimo de autoridad competente). No había lugar, en ese procedimiento, a una etapa dedicada a la práctica de pruebas. De hecho, la Inspectora en la diligencia de lanzamiento, y en el proceso de tutela, aseguró que sólo era posible escuchar declaraciones de terceros, en caso de que se tratara de demostrar la ocupación de un bien baldío. Ello también es producto, de haber optado por aplicar un procedimiento distinto, pues en el Decreto 747 de 1992 se dice expresamente que de conformidad con los artículos 8 y 9, siempre se dispone de una etapa para práctica de pruebas, llegados el día y la hora señalada para la diligencia de lanzamiento, el funcionario de policía debe oír a las partes y recibir y practicar las pruebas conducentes a que haya lugar, para aclarar los hechos. Posteriormente, en la misma diligencia el funcionario debe proferir decisión.
18. En definitiva, tanto el Alcalde como la Inspectora de Policía de Maní incurrieron en un defecto sustantivo –por haber aplicado una normatividad derogada- y en un defecto procedimental –por haber tramitado el proceso policivo por un cauce distinto del que correspondía en tratándose de bienes rurales-. La incursión en estos dos defectos tuvo una incidencia en el derecho fundamental del señor José María Chaparro Bonilla al debido proceso. Por una parte, en su derecho a que el negocio fuera decidido “conforme a leyes preexistentes”, pues se aplicó una regulación derogada; y, por otra, en su derecho a la “observancia de la plenitud de formas propias de cada juicio” (art. 29, C.P.). Por tanto, debe concluirse que al demandante se le violó su derecho al debido proceso.
19. Pues bien, la acción de tutela es el medio procedente para proteger ese derecho fundamental. Para empezar, (i) la Sala constata que la problemática planteada en el caso tiene relevancia constitucional pues se asocia directamente con la violación de al menos un derecho fundamental estatuido directamente por la Carta, como es el que garantiza el derecho al debido proceso (art. 29, C.P.). Además, (ii) han sido agotados los recursos de defensa de los derechos fundamentales, como se dijo en los apartes 8 y 9 de la presente sentencia. (iii) Por otra parte, la tutela fue interpuesta el veintinueve (29) de mayo de dos mil nueve (2009) contra actuaciones que habían tenido lugar pocos días antes, todas ellas en los mismos mes y año, de modo que el amparo fue invocado en un término razonable. (iv) Además, aunque se trata de un caso que involucra una irregularidad procedimental, ella tiene la virtualidad de incidir en la decisión final del proceso, porque determina un cambio en la valoración de la oportunidad para interponer la querella, y en la admisión de medios de prueba. (v) Adicionalmente, del expediente es posible identificar con nitidez los hechos que originaron la violación, y si bien el demandante no se refirió a ellos con técnica esto no amerita una declaratoria de improcedencia, pues a una persona que ha visto cierta y claramente conculcado su derecho al debido proceso no puede exigírsele que demuestre con suficiencia la violación, para poderle brindar la protección que merece por habitar bajo un Estado Constitucional de Derecho, en el cual todas las autoridades están sometidas al imperio de los derechos fundamentales. Finalmente, (vi) ninguna de las actuaciones cuestionadas (ni la del Alcalde, ni la de la Inspectora de Policía de Maní) es una sentencia de tutela.
20. Con arreglo a lo expuesto, la Sala Primera de esta Corporación confirmará el fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal –Casanare- el nueve (09) de octubre de dos mil nueve (2009), que a su vez confirmó el de primera instancia, emitido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Maní –Casanare- el primero (1°) de septiembre de dos mil nueve (2009). En consecuencia, tutelará el derecho al debido proceso invocado por José María Chaparro Bonilla contra la Alcaldía Municipal e Inspección de Policía de Maní – Casanare -. Así, dejará sin efecto las Resoluciones No 0235 y 0236, del diez (10) y dieciocho (18) de mayo de dos mil nueve (2009) respectivamente, proferidas por el Alcalde de Maní Casanare y las demás actuaciones adelantadas en desarrollo de estas últimas. Asimismo, le ordenará al Alcalde del Municipio de Maní, Casanare, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, resuelva si debe admitir o inadmitir de acuerdo con la ley, las querellas de lanzamiento por ocupación de hecho, instauradas el veinticuatro (24) y veintisiete (27) de abril de dos mil nueve (2009) contra José María Chaparro Bonilla, por los señores Miriam Fabiola Moreno de Mendoza, Margarita Rosa Moreno Avella, Rodrigo Eduardo Moreno Avella, y Roberto Moreno Avella –de un lado- y Luz Mary González de Moreno, Édgar Alfredo Moreno González y María Ángela Avella de Moreno –de otro lado-. Esa decisión deberá tomarla de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el fallo del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal –Casanare- el nueve (09) de octubre de dos mil nueve (2009), que a su vez confirmó el de primera instancia, emitido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Maní –Casanare- el primero (1°) de septiembre de dos mil nueve (2009). Por consiguiente, CONCEDER la tutela del derecho fundamental al debido proceso de José María Chaparro Bonilla.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTO las Resoluciones No 0235 y 0236, del diez (10) y dieciocho (18) de mayo de dos mil nueve (2009) respectivamente, proferidas por el alcalde de Maní Casanare y las demás actuaciones adelantadas en desarrollo de estas últimas.
Tercero.- ORDENAR al alcalde del Municipio de Maní, Casanare, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, resuelva si debe admitir –aunque si considera de acuerdo con la ley que no debe hacerlo puede inadmitirlas- las querellas de lanzamiento por ocupación de hecho, instauradas el veinticuatro (24) y veintisiete (27) de abril de dos mil nueve (2009) contra José María Chaparro Bonilla, por los señores Miriam Fabiola Moreno de Mendoza, Margarita Rosa Moreno Avella, Rodrigo Eduardo Moreno Avella, y Roberto Moreno Avella –de un lado- y Luz Mary González de Moreno, Édgar Alfredo Moreno González y María Ángela Avella de Moreno –de otro lado-. Esta decisión deberá tomarse de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
Cuarto.- Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada



MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado


JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado


MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General


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